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做好机构编制监督检查工作的几点思考
时间:2013-08-06 [] [] [] [打印] [关闭] [收藏]
 

做好机构编制监督检查工作的几点思考

鹰潭市编办副主任 肖永进

温家宝同志指出:编办是个综合性管理机构,是负责推进改革的机构,不仅关系上层建筑,还关系经济基础。编办的同志既要熟悉党委、政府的职责,熟悉党委、政府的运作,又要熟悉党委、政府部门的职责分工,还要熟悉各项重大改革的进程、熟悉各项重大改革的目标和方向。

一、市县级编办功能的定位

(一)从属性上定位

1、市县编办是一个综合性机构。市县级编办是编委高层次议事协调机构的办事机构,它负责贯彻落实中央、省有关行政管理体制改革、机构改革、机构编制管理等方面的法规、政策,承办本级机构编制具体事项。工作范围涉及到党委、人大、政府、政协等党政机关及事业单位,不仅关系到基层政权建设,还关系到经济社会发展。因此,编办是一个政策性、原则性、业务性都很强的综合性部门。

2、市县编办是一个综合性协调机构。各部门各单位职责、人员编制、内设机构、经费供给形式确定下来后,是否能够落实到位,直接关系到机构编制工作的严肃性和权威性。在同一层级内,编办与各部门工作交往中,不可能以领导机关的身份对各部门指手划脚,只能以协调人的角色出现。比如在落实“三定”规定时,就需要编办及时、经常地与组织、人社、财政等部门进行沟通与协调,争得相关部门的理解、支持和配合。

3、市县编办是一个智囊团机构。虽说编办也是党委一个部门。但由于它是编委的办事机构,其性质决定了编办工作机制与其他部门并不完全相同。有些部门的许多管理事项,都是由部门直接决定,而编办承办的机构、编制、职责等事项都是由编委决定。编办的工作常常处于矛盾的焦点,干部群众关注度高,政策性和敏感性都很强,而且都是各方面关心的大事,解决的有些是长期积累的难题。如何让机构编制既符合本地实际,保证重点工作需要,又不违背机构编制工作原则,就需要编办经常深入到基层、深入到一线,多层次、多角度、全方面地掌握第一手资料,吃透方方面面的情况,凝聚方方面面的共识,为领导科学决策提供真实可靠的依据,因此,编办不但是党委、政府和编委的参谋助手,而且还是编委决策的智囊团、参谋部。

(二)从职能上定位

1、市县编办是一个行政管理机构。目前,市县编办均为党委工作机构,但是,实际上,机构编制工作并不属于党务工作的范畴。市县编办负责的设置机构、核定人员编制、机构改革、事业单位法人登记等等,都是按照上级要求和本级党委、政府的意图,根据实际工作需要和本级财力情况而决定的事项,实质上行使的是一种行政管理权力。因此,从业务上讲,市县编办虽然列入党委机构序列,并不影响其是行政管理机构的范畴。

2、市县编办是一个推进改革的机构。虽说市县编办只是同级编委的办事机构,但是,编委领导均由同级党委、政府领导担任,他们整天忙于经济、社会、文化、城建、稳定等事务,大量而具体的机构编制基础性工作还是由编办来承担。自从市县编委成立以来,编办承担的职责逐步加强,工作范围逐步扩大。从刚开始的只管理行政编制,到后来发展到不但管理行政编制,而且还管理企业编制,管事业单位编制,管行政管理体制和运行机制,尤其是近几年来,市县党政机关机构改革、事业单位分类改革、行政审批制度改革,以及交通、文化、水管等关键领域的体制改革,等等,都需要市县编办牵头或参与。从某种意义上来讲,市县编办成了推进机构改革、事业单位改革的主战场和排头兵,成为党委、政府推进行政改革的关键和核心部门。

3、市县编办是一个监督控制的机构。督查是保证各项工作落到实处,提高行政效率,保证政令畅通、令行禁止,推动工作顺利开展的重要措施。从监督的形式上看,分为对外监督和对内监督两种形式。各部门“三定”规定下发后,如果各部门不执行“三定”,或在落实过程中走样等等,都会影响机构编制工作的严肃性。因此,各级编办都监督各部门落实“三定”和上级有关机构编制法律法规政策的职责,这属于对外监督。上级编办对下级编办工作进行监督检查,保证中央、省机构编制法规、政策不走样,属于编制系统内部监督。同时,市县编办作为机构编制的管理者,还负有控制机构、编制、人员盲目过快增长和把实有人员控制在编制限额以内的职责,所以说,市县编办是一个监督控制机构。

(三)从作用上定位

尽管不同时期,编办的功能略有不同,但在以下几个方面则是基本相同的。编办的基本任务是管理机构编制,管理对象是党政群机关和事业单位,工作目标是建立“责权明确,行为规范,管理严格,监督到位,运行高效”的行政管理体制。编办居于贯彻上级机构编制政策的第一线,他们的作用主要体现在以下几个方面。

1、     推进政府职能转变。

2、     提供体制机制保障。

3、     维护事业单位权益。

二、影响市县编办发挥功能的原因

(一)职责权限失衡,履职艰难。人们常说的部门职权,包括职责和权力两个方面。要保证部门完成所承担的职责,就必须赋予部门相应的权力。权力过大,就会对其他部门的职责、权力产生不利影响,权力过小,就会不利于本身职责的完成。只有职责与权力对等,才能更好地履行好职责。目前,市县编办是同级编委的常设办事机构,它的主要职责是对机构、编制、职责等进行审核和把关,然后,提交同级编委研究决定。也就是说市县编办只承担调研、协调、提供信息资料、审核的责任,而没有决策权。这种责任与权力的失衡,往往会使编办获得不到真实、可靠、全面的第一资料,在审核机构编制事项时,就有可能失真。因为,一些强势部门,在涉及机构编制事宜时,不是首先与编办沟通、协调,通常是直接向党委、政府或编委领导汇报,使市县编办处于被动尴尬的境地。

(二)外部强行干扰,局限性大。一是法规干扰。一些法律法规的起草人,由于受利益驱使,总是站在本部门的角度来考虑问题,硬把机构编制事项塞进单项的法律法规之中去,给他们的意愿披上合法的“外衣”,强加给机构编制部门。二是领导干扰。个别领导分管哪个方面的工作,就会说哪个方面重要,他们往往给下级领导增加压力或以领导讲话、参与协调等方式干预机构编制工作。更有甚者,有的政府分管领导,通过签发文件,规定机构编制事项,强行要求执行。三是部门干扰。一般来说,在机构设置上,自上而下应该是“倒金字塔”式,上下级之间不可能完全一样,但是,有些部门总是以本部门工作重要为由,或以“达标”为要挟、以资金审批为“诱饵”等等,要求下级设置与之相对应的机构,使下级机构编制部门无所适从。

(三)整体素质不高,能力较弱。一是人员缺编严重,难以满足工作需要。二是人员构成不合理,影响机构编制工作。三是服务保障人员缺乏,制约自身建设步伐。

(四)监督管理缺位,监督乏力。目前,市县编办在机构编制监督机制上,普遍存在着监督不到位,监督不力等问题。一是认识误差。二是职责不清。各级编制部门只是本级编委这个高层次议事协调机构的办事机构,对于监督工作到底是由编委负责还是由编办负责,也没个明确的规定。三是监督机构不健全。

三、做好机构编制监督检查的对策

一是打牢工作基础

1、将监督检查工作摆上重要位置。监督检查对决策的贯彻落实有着至关重要的意义。中央编办指出,改革、管理和法制化是当前和今后一个时期我国机构编制工作的基本格局。我们认为,这一定位是现阶段我国经济社会发展对机构编制工作的客观要求。三位一体工作格局的核心是强化监管,是要从重审批转向重监管。中编办吴知论同志讲过:“机构编制管理分为三大块,第一块是政策研究,工作量会大于三分之一;再一块就是监督检查,工作量也会大于三分之一;第三块是审核审批,工作量会小于三分之一”。这个判断,不仅是机构编制工作发展的方向,也赋予了监督检查工作重要的使命。省委书记苏荣指示:“机构编制问题历来是一大难题,非下决心不可。对于违规行为,要严肃追究责任”。这些任务、指示和要求,使我们充分认识到:机构编制的监督检查工作不是可有可无、时有时无的,而是应当贯穿于机构编制工作的自始至终。监督检查是加强和改进管理的有力手段,其最终目的是为了推动决策的落实,督促各级各部门遵守机构编制的法律法规,不是为了给哪个部门难堪,更不是为了处理哪一个责任人。监督检查工作要从被动应付向主动出击,从粗放监管向“精确打击”转变,就必须采取有效措施,切实加强对机构编制的监督检查。“机构编制工作的重点在监管、难点在监管、未来还在于监管,要带着真情实感做好监督检查工作”。对重要监管事项,主要领导亲自抓,分管领导具体抓,做到思想上更加重视,力量上更多投入,工作上更加落实,监督检查科唱主角,其它处室支持配合。彻底扭转只抓具体审批、不抓监管的做法,避免“弱监督、软监督、虚监督甚至无监督”的现象,牢固树立监督检查有所作为的思想,克服畏难情绪,全面履行监督检查职责。

   2、畅通信息举报渠道。当前我国正处于发展转型期和矛盾凸显期,反映到机构编制工作中,新问题不断出现,违纪行为屡禁不止。长期以来重审批、轻监管,甚至有审批、无监督,也致使问题越积越多,成为“顽症”。这既给机构编制管理留下了沉重的包袱,也给监督检查工作提出了新的课题。如何有效开展机构编制的监督检查工作?我们的体会是:紧紧依靠群众,畅通举报渠道。才能有“千里眼”、“顺风耳”。按照中央编办的要求,着重打造“12310”举报平台。在省和设区市比较早全部开通12310”,利用电子政务系统,设立举报邮箱,形成覆盖省市县三级的监督体系。对举报线索及时受理,认真分析、仔细核查,做到件件有落实,事事有回音。有的市县还在领导干部、人大代表、政协委员、民主党派人士中,聘请具有丰富工作经验、了解机构编制工作的人员担任机构编制监督员。既延伸监督触角,又调动了方方面面共同参与机构编制监督的积极性。

3、对违纪行为不姑息迁就。机构编制纪律很多,机构编制工作有高压线。但关键点在于高压线要带电,在于维护机构编制纪律的严肃性,在于在违纪违规行为面前能够不退缩、不手软。概而言之,就是要努力做到“四个手”,即:轻易不出手,动手不松手,处理不失手,案结不撒手。

轻易不出手:就是对线索不明、责任不分、实事不清的违纪违规行为我们都坚持不轻易出击,避免“见风就是雨”的现象发生。要坚持宣传为主,扎紧篱笆,将机构编制政策纳入全省“六五”普法规划,列为全市副科级以上领导干部普法学习的考试内容和各级党校、干部教育培训的内容。进一步强化领导干部机构编制就是法律的意识,强化机构编制纪律高压线碰不得的意识。

动手不松手:就是在案件查办工作中,顶住压力,排除干扰,一查到底。将案件查处、线索移交、人员处理等作为一个完整的体系来看待,做到有案必查、查必彻底,有案必究、究必从严。

处理不失手: 就是所办案件经得起上级的检查,经得起时间的检验。现在不少人说:机构编制违纪违规案件“查办难、难查办、查出的问题不好办”。我们对于重要案件,要及时向编委领导汇报,周密制定调查方案,并请纪检等相关部门提前介入;认真查看文件资料,询问当事人并做好记录,做到案情清楚、责任明确、处罚得当。对发现的问题,不回避、不姑息,对责任人不包庇、不迁就,严格依照《解释》的规定,进行严肃处理。

案结不撒手: 就是所有办结的案件,并注意举一反三,对案件深入解剖,找原因、查教训、补漏洞。比如去年,省编办在全省事业单位改革座谈会上通报了一起案件,就起到了很好的震慑警示作用,达到了“查处一案,教育一片;处理一人,警示一群”的作用。再如去年省编办在查办一个案件时,发现这个县有部分议事协调机构成为常设机构,有些在特定时期设立的机构(如县委宣传报道小组等)没有随形势和任务的变化而调整,造成机构膨胀、管理混乱。我省在事业单位清理规范工作中,及时地把清理议事协调机构作为清理规范的一项重要内容,该撤的撤、该并的并。

4、抓好督查队伍建设。开展监督检查工作比较容易得罪人。因此,从事监督检查工作的同志,不仅要有较高的政策水平,而且还要有过硬的业务工作能力。要善于分析研究机构编制管理的现状,跟踪督查重大改革方案的实施。要疾恶如仇,敢于较真。始终高度重视监督检查队伍建设,不断充实工作力量。针对“一般人不愿意到监督检查部门来,一般人也来不了监督检查部门”的客观现实,特别注意把精通业务、作风扎实、清正廉洁的干部选拔到监督检查岗位,并在工作上支持、政治上信任、生活上关心,给位置、给任务、给人员、给撑腰。重要政策的拟订和重大事项的研究,监督检查处全程参与;实践证明,唯有建设一支胸有正气、爱岗敬业、乐于奉献的监督检查工作队伍,监督检查工作才能落到实处。

5、准确把握监督内容。首先是政策的督查;其次是职责的督查;再次是机构设置的督查;第四是编制配备的督查;第五是人员结构的督查。

   二是增强监管实效

我们常说,机构编制是党和国家重要的执政资源,这也从另外一个角度说明,纠正机构编制违纪违规的成本会很高。监督检查工作更重要的是要将监管的关口前移,用制度管人管事,惩防并举,防患未然。为增强监管实效,督查的方法一般为:部门自查与编办督查相结合;日常监督与集中督查相结合;内部监督与外部监督相结合;定性评价与定量评价相结合。着重做好以下四项工作:

1、完善制度体系。始终把建章立制、完善制度、规范管理作为强化监督检查工作的重要抓手,出台了《江西省各级人民政府行政机构设置和编制管理办法》,完善了机构编制监督检查工作办法、“12310”举报电话受理工作办法,研究制定了我省高校、中小学、乡镇卫生院、工业园区、农村五保供养服务机构、新型农村与城镇居民社会养老保险经办机构等机构编制标准,真正做到了用标准事前约束、用制度事中规范、用规章事后督查。

2、推进评估常态化。去年我们对本轮政府机构改革进行了系统评估。评估工作采取试点先行、积累经验、典型引路、以点带面的方式,逐步铺开。评估方法主要有两种:一是“四级评估法”,即市县政府的分管领导、部门领导、中层干部及群众代表都参与机构改革成效的评估工作。二是“三位一体评估法”,即编办主评、相关部门参评、管理(服务)对象助评。有的市县还引入民调评价机制,广泛听取意见。我们正抓紧总结评估做法和经验,研究推动对部门履行职责评估工作常态化。

3、开展专项督查。在工作中,坚持日常监管与专项督查相结合,结合机构编制工作的中心任务和关键环节,有针对性地开展专项督查工作。近年来,先后开展了清理吃“空饷”、党政机关消化超编人员、控制乡镇机构编制和实有人员、落实政法专项编制分配等专项督查。我们在抓好省直事业单位清理规范工作的同时,对全市事业单位清理规范进行督查,听取工作汇报,走访事业单位,实地查看资料,了解情况,研究问题,指导改革。每一次专项督查结束后,都要认真总结分析,用专项带动一般,把专项工作的好经验转化为日常监管的好做法。如有的在政府机构改革评估基础上,出台了机构编制专项跟踪监督办法,对重大机构编制事项进行跟踪问效,有的建立机构编制监督员制度、加强监管,有的实行机构编制证制度、规范管理。

4、掌握准确家底。为防止人员编制膨胀,推进机构编制管理科学化、规范化、法制化,去年底,省编办部署开展机构编制核查工作后,我们及时制定方案,下发通知,把核查工作作为完善机构编制管理,摸清机构编制实有情况,加强机构编制纪律意识的基础性工作来抓。特别是把核查工作与推进实名制管理和事业单位清理规范等工作配套衔接,统筹兼顾,通盘考虑。准确掌握各级、各单位机构编制方面情况,进一步完善实名制。在核查的基础上,做到机构、编制、职数和实有人员相对应,同时实行全市“一张网”,及时准确掌握机构编制事项动态,将监管的关口前移。对核查中发现的问题,编办统一研究,统一答复,存量部分原则上既往不咎。以此为界,对新的违规行为从严追究责任。

三是形成监管合力

在我国制度体系中,宪法赋予人大监督权,党章赋予纪检监督权。机构编制监督检查属体制内的监督。如何密切与其他部门的合作,形成监管合力,这是我们必须认真思考的一个重点。应从以下几方面努力,建立必须的监督机制:

1、协调配合机制。主要包括两个方面:一是联合监督机制。作为监督联席会议的成员单位,编办组织部等职能部门密切配合,互通信息,共同对领导干部进行监督。前阶段,我们与市委组织部,对换届调整后全市县级行政编制和领导职数配备情况进行了调研,并针对换届工作中出现的问题,正着手研究制定相关的解决办法。二是联合办案机制。即与纪检监察、组织、财政、人保等部门密切配合,共同处理相关案件。如在政府机构改革评估、清理吃“空饷”、党政机关消化超编人员检查等工作中,各部门既各司其职,又密切合作。按照中央纪委、中央编办《关于纪检机关和机构编制管理机关在查处案件中加强协作配合的通知》要求,我们及时转发通知,制定机构编制部门与纪检监察部门在联合办案、互通线索、案件移送等方面的工作制度。

2、管理考核机制。加强政府和部门领导的机构编制纪律意识,是当前机构编制监督工作的重点、难点。从去年开始,省政府已将“机构编制管理”纳入省政府对市县政府年度考核评价的范围。在确定考核内容时,考虑到考核的对象是市县政府,考核的内容应当更宏观。明确这一思路后,省编办把“建立和完善编委会议事规则、机构编制一支笔审批制度,执行机构编制监督检查有关规定等”纳入考核细则。设区市政府的考核由省编办负责,县(市、区)政府的考核委托设区市编办负责。针对考核中发现的部分县超编进人、超职数配备干部、执行机构编制“一支笔”审批制度不严等问题,及时向编委领导汇报,以书面形式反馈并责成其整改。考核工作对加强机构编制工作的组织领导,强化机构编制纪律,具有重要促进作用。我们体会,做好这项工作,有三个重要环节:一是科学设置有针对性的考核内容;二是制定有效的考核方法;三是要有赏罚分明的奖惩制度。做得不好的要扣分、要追究责任;做得好的,要有奖励。

3、督查巡视机制。机构编制“一支笔”审批制度,意味着领导干部在执行机构编制纪律中负有更大的职责。实践证明,党委政府主要领导机构编制管理意识强的地方,机构编制管理工作普遍做得比较规范有序。为此,我们把加强对领导干部正确行使机构设立、调整与人员调配权力的监管,作为加强监督检查工作的重点来抓。从2012年度起,我省将“机构编制管理法律、法规和政策贯彻执行情况;中央和省部署的重大体制改革和机构编制重要工作贯彻落实情况;经批准的改革方案中涉及机构编制事项执行情况”等列入党委巡视工作的范围。省委巡视组将此列入巡视组的年度巡视计划,与干部工作一同部署、一同巡视、一同检查。一方面对巡视工作中发现的机构编制违纪违规问题,及时移交给机构编制部门专项查处。另一方面将市县政府机构编制管理工作和领导干部执行机构编制纪律的情况,作为领导班子和领导干部综合评价的重要依据。目前,各巡视组已按规定开展年度巡视。

 

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