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对公益类事业单位建立法人治理结构的认识和思考
时间:2013-03-12 [] [] [] [打印] [关闭] [收藏]
 

去年3月,国务院办公厅下发《关于建立和完善法人治理结构的意见》中明确指出,“面向社会提供公益服务的事业单位要探索建立和完善法人治理结构”,并以建立健全决策监督机构、明确管理层权责、制定事业单位章程等方面对公益性事业单位如何建立和完善法人治理结构提出了明确要求。这就为从深层次上探讨建立和完善法人治理结构这一课题提供了理论可能与现实意义。本文拟就公益类事业单位建立法人治理结构模式,谈几点认识和思考。

一、建立事业单位法人治理结构,是事业单位改革发展的核心
  多年来,事业单位为我国的经济建设和各项社会事业的发展作出了重要贡献。但也要看到,事业单位是在计划经济体制下建立和发展起来的,与逐步建立的社会主义市场经济有许多不适应的地方。长期以来,事业单位是党政机关的附属物,事无巨细都由主管部门决定和安排,在经费上由国家财政统收统支。在这种情况下,事业单位根本不可能成为独立法人,也没有成为独立法人的需要。19981025日国务院第252号令,发布施行《事业单位登记管理暂行条例》,这一条例的颁布,标志着事业单位一个新的管理机制在我国正式建立起来。这一制度的建立,是事业单位成为独立法人成为现实。
  
事业单位走向市场、自我发展、自我约束需要建立与之相适应的法人治理结构。主要体现在:一是主管部门对事业单位的管理由微观转向宏观;二是事业单位离开主管部门的襁褓,进入市场;三是事业单位的生存和发展由市场经济体制调整。这是事业单位实行政事分开,推进社会化进程基本保证。通过明确事业单位的所有权与经营权利益相关者的权、责、利,形成既相互支持理解,又互相制约监督的关系,使事业单位相关者的利益趋同。这是事业单位法人治理结构建立的关键所在,也是事业单位不断发展的内在动力。

二、对事业单位法人治理结构的基本认识

什么是事业单位法人治理结构?目前尚没有法律法规规定。至于定义,见仁见智,各有说辞。法人治理结构的定义到底应当如何表述?从字面上分析,法人是行为的主体,治理是行为的本身,治理的客体是国有资本。所以笔者认为,事业单位法人治理结构是以法人财产权为核心的事业单位综合治理模式。党的十五届四次全会在《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),旗帜鲜明地提出了“公司法人治理结构是公司制的核心”。结合这一论断,我们可以对事业法人结构有一个基本的认识。
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、法人治理结构是针对所有法人制度而言的。 按照《民法通则》规定,法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织,法人可以分为:企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人。法人制度建立是为了促进经济的发展。事业单位作为事业单位法人,是依法独立享有民事权利和承担民事义务的民事主体,对事业单位改革就是要使其成为真正的法人和市场竞争主体。而要实现这一目的,就要构建真正适应市场的治理结构。
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、法人治理结构理论是事业单位改革理论的延伸。《事业单位登记管理暂行条例》确定了事业单位法人的条件,《决定》确定了法人治理结构的基本内容,由此可以得出事业单位多元化投入有利于形成规范法人治理结构。建立符合现代化市场需要的事业单位法人治理结构,无疑是防止事业单位在市场竞争中失控的有效制度。根据事业单位改革的初衷,改制的目的无疑是要理顺制约事业单位的健康发展的各种关系,建立事业单位法人治理结构,从而促进事业单位的发展,提高事业单位参与市场核心竞争能力。然而,根据笔者的调查,无论是政府公务员,还是事业单位的干部,对事业单位改制都存在着曲解和简单化的倾向。事业单位法人治理结构,不是把国有资产划分一下,任命一个法人代表。这种简单化的改制方法,造成两种情况:一是穿新鞋,走老路,换汤不换药,因为一切都很简单,难免流于形式,事业单位还是老样子,改制什么效果也没有。二是造成事业单位内部出现混乱和矛盾,人为地把事业单位搞乱了。实际上,事业单位改革应该包括两个有机组成部分,第一步是建立法人治理结构,明确产权关系;第二步才是参与市场竞争。完善法人治理结构只是事业单位改革的初步,更重要的是事业单位有没有参与市场竞争的意识。
   
三、事业单位法人治理结构的主要内容
事业单位法人治理结构不同于企业法人治理结构。事业单位法人治理结构是事业单位自身特有管理和控制的一种体系。与企业相比,其特点有三:一是事业单位是国有资本投入;二是事业单位是经济效益与社会效益并存;三是事业人员受国家财政资金的供养。狭义的事业单位法人治理结构主要指事业单位举办者、法定代表人之间的关系;广义的事业单位法人治理结构还包括与利益相关者(包括单位员工、社会服务以及服务对象等)之间的关系。那么什么是事业单位法人治理结构的深层次内涵?国家机关或其他组织利用国有资产举办的事业单位就是事业单位的所有者,是“主人”,举办单位的利益是事业单位利益的核心。事业单位改革和发展的主要目的就是维护国家利益。简单地说,事业单位法人治理结构的主要内容是:出资者(举办者)、法定代表人和利益共同体(包括社会效益和经济效益)的有机结合。
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、确保国家拥有者的合法权益。事业单位改革和发展的核心是维护国家资本的利益,这是我国事业单位十多年来的改革经验基础上得出的符合市场经济规律的结论。从1987年事业单位提出改革以来,“科学布局、分类管理”、“工效挂钩”、“竞争上岗、择优录用”以及“实行政事分开,推进社会化进程,建立市场经济需要的管理体制、运行机制和自我约束机制”等种种尝试,实际上都是在试图寻找建立新的事业单位利益结构。由于事业单位自身特点限制,就事业单位第一位经济动机而言,不是为了国家税赋的增加而办,不是为了职工就业而办;而是为满足社会公共事业、社会效益而办,为了国家投资利益而办。这就是典型的中国特色的事业单位。国家拥有者的合法利益是在确保社会效益的前提下,通过事业单位发展来保证国有资本投资利益这一核心。国家(出资者)对事业单位拥有最终控制权,来实现资产受益权、重大决策权、选择管理者权的宏观监控。
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、法定代表人制是事业单位法人治理结构建立的必然结果。我国现有的事业单位绝大多数都是政府在传统计划经济时期投资建立的,是传统计划经济的产物,其资产也构成国有资产的一个重要组成部分。事业单位负责人都是政府任命的,无法人地位可谈,这意味着国有资产的投入无人监督,事业单位的兴衰都是政府承担,政府是无限连带责任者。《事业单位登记管理暂行条例》的施行,决定了事业单位法人地位,事业单位法定代表人自然充当了国有资本的风险和权益的责任者。在法人治理结构中,事业单位法定代表人是按照法定程序产生,代表事业单位法人对外开展活动,行使民事权利、履行民事义务的人。它应具备以下三个条件:首先是必须是完全行为能力的自然人;其次是具有一定管理能力的事业单位法人内部成员;最后必须是国家机关或政府聘用的事业单位负责人。从这个意义上讲,事业单位法定代表人是事业单位法人在市场经济体制下的表达意志之“口”和利益决定之“手”。
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、事业单位法人地位必须通过确认。《事业单位登记管理暂行条例》明确规定“事业单位应当具备法人条件”。事业单位法人地位确认的唯一途径是通过事业单位的注册登记,取得“市场准入证”。这也是事业单位法人治理结构建立的首要条件。只有经核准登记的事业单位,取得了法人资格,依法按登记的事项开展业务活动,其合法权益受国家法律的保护,并承担法律规定的义务。因此,事业单位法人一经确认,事业单位的行为就被规范,同是也为政府加强对事业单位监督管理提供了法律依据。
  
四、建立事业单位法人治理结构的几点思考
建立事业单位法人治理结构,是事业单位改革工作的一部分,也是事业单位改革十分复杂的系统工程,如果仅仅是简单化地进行处理,也必然带来事业单位的内部混乱。简单化的“改制”,是否就要退回事业单位原来的体制呢?
笔者认为,改制是一把双刃剑,对改制过程中的问题要一分为二地看待。不能因为一时失误,就因咽废食,另以放弃。其实,把眼光放得更长一点,抛开眼前的得失,就会发现,目前,我国的事业单位正面临着“政事分开”的最艰难过程。改制是一道坎儿,政府与事业单位长期形成的剪不断、理还乱的复杂关系,怎么样也难以割舍?事业单位是政府投资建立起来的,政府要顺利退出是困难的,只有通过改制,明确了利益关系,才能进行。随着事业单位改革不断深化完善,对构建社会效益和经济效益的未来,是基础性工作,有着不可替代的作用。目前,重要的是建立事业单位法人治理结构,避免暂时的负面作用,防止缺陷。

一方面,要在建立法人治理结构的同时,要强化事业单位改革过程的彻底性。事业单位改革过程实际上一个发展进步的过程,事业单位参与市场竞争的能力很脆弱,承担风险的能力远远不如企业发展的速度。这就要政府应该在这方面强化宣传,加强指导、培训和考核。可以通过建立设立培训制度,强化事业单位法定代表人素质提高,鼓励和指导事业单位进一步深化内部人事制度、工资制度改革,使事业单位真正适应达到建立法人治理结构的要求,增强事业单位核心竞争力的目标。

另一方面,要加强引资,要鼓励民间资本、外资等参与事业单位的投入,建立股份制性质的事业单位,这也是事业单位法人尽可能地实现法人治理结构建立的最佳途径。因此,要建立优惠政策,通过事业单位职能相近合并、吸纳闲置资金、引进外来投入等多种灵活的办法,实现改制。实践证明,这是事业单位最有效最成功的建立法人治理结构的办法。目前,事业单位改革中,对公益性很强的事业单位,如学校、医院等机构,虽然是由国家财政进行养护,但也要让其对于既有公益性又存在营利空间的领域,应该允许其中一部分进行股份制改革,使其逐步适应市场的需要。

第三,要提高事业单位法定代表人的管理水平和基本素质。经过多年的努力,我国的宏观环境和管理体制显然发生了根本的变化,许多事业单位在国家扶持和自身的努力下,成功地发展了。但仍然有许多事业单位的法定代表人坐井观天,不思进取,动辄抱怨体制如何如何。事实上,体制虽然尚有不少缺陷,但对事业单位的不良影响,已经明显减弱。法人治理结构是通过法定代表人来建立和实现的,改革也是必须有一批事业家来执行,如果没有一个好的事业单位当家人,再好的体制也是无济于事的。长期形成的“干部化管理”模式,对于事业单位人事制度、工资制度改革缺乏新意。事业单位人员管理沿用计划经济下干部管理的老一套,行政人员兼任事业单位负责人的现象屡见不鲜,这种状况与国有资产管理的专业性相去甚远,使国有资产管理的许多工作无法真正落实到实处,国有资产缺乏监管力度。这就要求事业单位法定代表人基本素质要跟上建立法人治理结构的步伐。

综上所述,现有事业单位与建立事业单位法人治理结构的整体进程不相匹配,已远远滞后于经济发展的步伐,不能满足公众对事业单位公共服务的需求,所以改革势在必行。

 

 者: 周林华

 位:鹰潭市编办

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